農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)控制度及建議論文
一、歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制制度法律構(gòu)成分析
歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制制度的建立完全符合地理標志質(zhì)量控制的一般原則。在歐盟層面，農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制相關(guān)法律主要由882/2004號條例②和1152/2012號條例③構(gòu)成。就法律適用而言，前者是一般法，后者是特別法。作為特別法，1152/2012號條例明確規(guī)定：成員國應當根據(jù)882/2004號條例的要求指派實施符合說明書核查的控制主體———主管部門④或控制機構(gòu)⑤；申請農(nóng)產(chǎn)品地理標志時必須在說明書中指定控制主體⑥；符合說明書的核查應當在產(chǎn)品投入市場前進行⑦；這種核查產(chǎn)生的費用可以由經(jīng)營者承擔，成員國也可以承擔⑧。另外，該特別法還規(guī)定，882/2004號條例要求成員國官方制定的主要針對食品⑨、飼料安全的多年度控制計劃及提交委員會的年度實施報告中，農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制工作應作為一個獨立的章節(jié)⑩。因為質(zhì)量控制是由官方主管部門或其授權(quán)的機構(gòu)進行，因此這一制度在歐盟稱為官方控制制度。作為一般法，882/2004號條例內(nèi)容極為廣泛，涉及官方控制實施的主體，實施官方控制的人員培訓，控制和核查程序，控制活動、方法和技術(shù)，抽樣和分析，官方控制的資金，技術(shù)支撐體系，行政協(xié)助與合作，多年度控制計劃和年度報告，執(zhí)法措施等[13]。另外，地理標志農(nóng)產(chǎn)品的可追溯性和食品安全性必須符合該法的一般要求。綜上所述，歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制分為兩種路徑，即主管部門直接對經(jīng)營者進行質(zhì)量控制，或由控制機構(gòu)對經(jīng)營者進行質(zhì)量控制，而主管部門負責對控制機構(gòu)進行監(jiān)管。成員國有權(quán)選擇具體適用哪一種管理體制：由主管部門直接監(jiān)控的如英國、荷蘭、愛沙尼亞等國；選擇后者的如法國、意大利、波蘭等國[14]。歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制管理體制如圖1所示。
二、法國農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制制度的特別規(guī)定
如前所述，歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制的具體措施由成員國國內(nèi)法規(guī)定，就此意義而言，歐盟有關(guān)法律為一般法，成員國國內(nèi)法為特別法。以法國為例，其《農(nóng)村法》第6部分第4編第2章對農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制進行了詳細規(guī)定。其特別規(guī)定如下：
第一，全面實行主管部門—控制機構(gòu)—經(jīng)營者的質(zhì)量控制管理體制。原產(chǎn)地和質(zhì)量國家研究所(INAO)作為主管部門負責第三方獨立控制機構(gòu)的審批①，經(jīng)審批的控制機構(gòu)依據(jù)“控制計劃”對經(jīng)營者進行產(chǎn)品是否符合說明書的核查②，核查通過的授予合格證書③。第三方獨立控制機構(gòu)的引入，保證了對數(shù)量眾多、類型各異的農(nóng)產(chǎn)品地理標志的全面質(zhì)量控制。例如，布烈斯火雞（DindedeBresse）的質(zhì)量控制機構(gòu)是非常著名的Certipaq公司，這家成立于1997年的公司主要從事農(nóng)產(chǎn)品和食品認證工作，由它負責質(zhì)量控制的地理標志達到160個④。
第二，農(nóng)產(chǎn)品地理標志申請時，除了歐盟法要求的在說明書中指定控制機構(gòu)外，該法還規(guī)定在提交說明書的同時應當提交質(zhì)量控制計劃⑤。質(zhì)量控制計劃是與說明書平行的法律文件，由代表生產(chǎn)者利益的組織和控制機構(gòu)共同制定⑥，主要規(guī)定質(zhì)量控制的關(guān)鍵點、參考值、評估方法、核查時間、周期、方式等，控制計劃必須包括針對違反說明書的行為采取的措施⑦。關(guān)鍵點、參考值、評估方法等內(nèi)容應當同時寫入說明書。例如，佩里戈爾德核桃委托的控制機構(gòu)是CERTISUD公司⑧，該控制機構(gòu)與佩里戈爾德核桃的生產(chǎn)者組織共同制定了控制計劃⑨。
第三，主管部門對于質(zhì)量控制的監(jiān)管非常嚴格，從控制計劃的審核，控制機構(gòu)的監(jiān)管，到控制技術(shù)和方法的制定和發(fā)展⑩。
第四，稅收保證了INAO包括質(zhì)量控制在內(nèi)的工作的正常進行。INAO可以向農(nóng)產(chǎn)品地理標志經(jīng)營者征稅，稅率由農(nóng)業(yè)部部長和預算部長在與INAO相關(guān)國家委員會協(xié)商后聯(lián)合發(fā)布命令。目前，INAO年預算大約2000萬歐元，其中20%來自于向生產(chǎn)者征收的稅款輰訛輥。法國農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制中各個主體的基本職責如圖2所示。另外，相關(guān)主體如違反農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制的相關(guān)規(guī)定將承擔刑事責任。《消費法》規(guī)定，構(gòu)成“未經(jīng)許可的機構(gòu)頒發(fā)合格證書”、“使用或試圖使用欺騙性的合格證書”、“使用某種方式使人認為或容易使人相信產(chǎn)品具有合格證書”等情形，將被處以兩年監(jiān)禁和37500歐元罰款輱訛輥。
三、對完善中國農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制制度的.政策建議
《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是《農(nóng)產(chǎn)品地理標志管理辦法》的上位法，就農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制的法律適用而言，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是一般法，《農(nóng)產(chǎn)品地理標志管理辦法》是特別法�！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》于2006年生效，當時中國的農(nóng)產(chǎn)品地理標志制度尚未建立，該法沒有對農(nóng)產(chǎn)品地理標志作出任何具體規(guī)定，但作為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的一般法，地理標志農(nóng)產(chǎn)品的可追溯性和安全性自應受該法調(diào)整。對該法第六章第33條第5項“其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的”情形作出擴張解釋，應包括不符合質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范的情形，從而將實施符合質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范的核查活動納入監(jiān)督檢查的內(nèi)容。該法第50條規(guī)定了行政處罰規(guī)定及罰則。作為特別法，《農(nóng)產(chǎn)品地理標志管理辦法》對于主管部門質(zhì)量控制職責的規(guī)定是：“應當加強農(nóng)產(chǎn)品地理標志監(jiān)督管理工作，定期對登記的地理標志農(nóng)產(chǎn)品的地域范圍、標志使用等進行監(jiān)督檢查。登記的地理標志農(nóng)產(chǎn)品或登記證書持有人不符合本辦法第七條、第八條規(guī)定的，由農(nóng)業(yè)部注銷其地理標志登記證書并對外公告。①”《農(nóng)產(chǎn)品地理標志管理辦法》雖然明確了主管部門對農(nóng)產(chǎn)品地理標志的監(jiān)督管理職責，但因缺乏實施細則，各地農(nóng)產(chǎn)品地理標志主管部門在質(zhì)量控制方面主動性和規(guī)范性不夠，質(zhì)量控制方面的監(jiān)管機制還不健全。目前，中國農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制更多依靠生產(chǎn)者的自我控制和證書持有人的內(nèi)部控制②。這種控制機制與地理標志質(zhì)量控制的一般原則存在一定差距。另外，由于國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全抽查檢測不向經(jīng)營者收取費用，資金不足，抽檢的覆蓋面有限，分攤到農(nóng)產(chǎn)品地理標志的資源就更加有限，遠遠不能滿足農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制的監(jiān)測要求。結(jié)合歐盟與法國農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制的制度安排和中國相關(guān)制度現(xiàn)狀，提出以下建議：第一，仿效歐盟做法，建立中國農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制一般法與特別法相結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)。在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》一般法的法律框架下，在現(xiàn)有規(guī)則適用地理標志農(nóng)產(chǎn)品可追溯性和安全性的控制基礎(chǔ)上，強化將符合農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范的核查列入監(jiān)督檢查的內(nèi)容，明確不符合質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范的法律責任，特別是行政責任和刑事責任。同時，加快配套農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制方面的制度建設(shè)。對農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制的任務(wù)、主體、資金、技術(shù)、責任等作出具體規(guī)定。第二，借鑒法國經(jīng)驗，在中國農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制體系中全面引入第三方獨立控制機構(gòu)，形成主管部門—控制機構(gòu)—經(jīng)營者的管理體制。中國農(nóng)產(chǎn)品地理標志數(shù)量眾多，類型差異顯著，借鑒法國的質(zhì)量控制管理模式是適合的。農(nóng)業(yè)部作為主管部門，現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品地理標志檢測機構(gòu)可以在經(jīng)過審批后成為質(zhì)量控制機構(gòu)，質(zhì)量控制費用可以考慮由經(jīng)營者分攤，解決控制機構(gòu)管理經(jīng)費不足問題。針對當前主要依靠生產(chǎn)者的自我控制和證書持有人的內(nèi)部控制的管理現(xiàn)狀，各級農(nóng)業(yè)主管部門應加大監(jiān)督檢查和執(zhí)法處罰力度。第三，建立農(nóng)產(chǎn)品地理標志質(zhì)量控制制度，明確農(nóng)產(chǎn)品地理標志申請時應當包含質(zhì)量控制計劃，明確規(guī)定核查的關(guān)鍵點、參考值和評估方法，以及核查時間、周期、方式等，同時，質(zhì)量控制計劃中應當明確違反質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范所采取的措施。同時應規(guī)定在質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范中注明控制機構(gòu)的名稱、地址和聯(lián)系方式，以及質(zhì)量控制的關(guān)鍵點、參考值和評估方法。
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